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发挥法治引领作用 推进财税体制改革

来源:姚砦 发布时间:2015-07-29 00:00:00 浏览次数:0 【打印正文】【字体:
    

《预算法》素有“经济宪法”之称。我们目前执行的《预算法》是1995年颁布施行的,已难适应新形势发展要求,尤其不适应党的十八大以后提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。2014831日,中华人民共和国主席习近平签发第十二号主席令,公布《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》,自201511日起施行。新《预算法》的实施传递出新的财税体制改革动向,同时对我们经济生活和秩序也将带来深远的影响。为学习贯彻新的《预算法》,了解它将给我们带来哪些影响,笔者谈几点学习体会:

一、新《预算法》法的六个亮点?

亮点一:实行全口径预算管理,政府全部收支纳入预算,接受人民监督。

如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。收入不仅包括税收和收费,还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等。支出也要涵盖广义政府的所有活动。同时,将地方政府债务纳入预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

因此,各部门、各单位在编制2015年预算时,要对税收以外的所有收入项目进行全面清理,把政府全部收入纳入预算管理,对下年度政府必须要办的事项进行认真梳理,确保预算编制的完整性。

亮点二:建立跨年度平衡机制。

原《预算法》规定预算审查重点是当年收支平衡,并要求预算收入征收部门必须完成当年上缴任务,这在客观上带来收入征管部门为完成任务收“过头税”或“该收不收”现象。新《预算法》将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,同时,收入预算从约束性转向预期性,通过建立跨年度预算平衡机制,解决预算执行中的超收或短收问题。如新《预算法》第13条第2款规定:“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”

跨年度预算平衡机制要求我们在以后编制年度预算中,不能仅考虑当年财力和平衡,还应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求实效的原则,注重长远绩效,跨年度统筹安排财力。

亮点三:规范专项转移支付,逐步扩大一般性转移支付规模。

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题,新《预算法》第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。

新《预算法》重点规范了专项转移支付制度,强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等,有利于减少中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算。

因此,新《预算法》给地方政府如何安排使用转移支付资金较大的施政空间,同时也给地方政府更大的责任,这就要求我们必须提高财政管理水平,科学、合理、有效地安排使用转移支付资金。

亮点四:“预算公开”入法,从源头防治腐败。

与原《预算法》相比,新《预算法》首次对“预算公开”做出全面规定,第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求,对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明,并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

将预算公开入法,对预算管理形成刚性的法律约束,是预算法修改的重要进步,有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权,提升财政管理水平,从源头上预防和治理腐败。

对于预算不够细化问题,新《预算法》第32条、37条、46条等多处做出明确规定,强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动,知道政府支出是用到哪些领域和部门;按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的,知道有多少用于支付工资,多少用于办公费用,多少用于基础设施建设等。两种方式不能偏废,分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

新《预算法》要求我们在预算编制、执行中,不仅要做到科学、精细,而且要把结果向社会公开,打造阳光财政,自觉接受社会各界的监督。

亮点五:严格政府债务管理,防范政府债务风险。

相比原《预算法》,新《预算法》为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控,但大多数债务未纳入预算管理,脱离同级人大监督,局部存风险隐患。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新《预算法》第35条和第94条,从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

亮点六:“勤俭节约”入法,违纪铁腕追责。

针对现实中的奢侈浪费问题,新《预算法》对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定,如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

相对于原《预算法》仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任,且不够具体明确,新《预算法》重新梳理了违法违纪情形,加大了责任追究力度,在第92939495四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金,或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外,如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

二、新的《预算法》对目前我县的县、乡财政体制的影响

从目前我县的县乡财政管理体制看,新的《预算法》执行后在体制方面不会产生太大影响。新《预算法》第三条规定:“国家实行一级政府一级预算”的五级预算管理体制,这和原《预算法》是一致的。对上下级预算管理,新《预算法》规定“地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的,下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的,总预算即指本级预算。”按照五级预算管理体制,县乡收入和支出的范围未做调整,因此县乡及县本级预算管理体制在形式上也不会出现大的调整,只是政府收入和支出更加科学化、精细化、规范化、公平和公开化。

三、新《预算法》对县乡各部门预算管理的职权有何界定

县级人民代表大会的职权是:审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算不适当的决定和命令。

县人民代表大会常务委员会职权是:监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和乡级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决议、命令和决定。

县人大专门委员会职权是:对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见,并邀请本级人民代表大会代表参加。

乡镇人民代表大会的职权是:审核和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

县、乡政府财政部门的职权是:代表县、乡政府具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

各预算部门的职权是:编制本部门预算、决算草案;按照国家规定上交本部门及所属单位预算收入,安排预算支出,并接受国家有关部门的监督;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。

四、新《预算法》对预算编制的规定

对政府预算编制的依据,新《预算法》第32条规定:各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求有关方面意见后进行编制。

对平衡原则,新《预算法》第35条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。也即是说县、乡两级政府及其所属部门不得以任何形式、任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

对各级预算支出的编制,新《预算法》第37条规定:应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

五、新《预算法》对预算的审查、批准的规定

新《预算法》规定,县级预算由县人民代表大会审查和批准,乡级预算由乡人民代表代会审查批准。县级政府应当在本级人民政府代表大会举行的30日前将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。乡镇级人民代表大会审查和批准乡镇级预算的具体时间,没有明确规定,但要求乡镇级“人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采取多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见。”

县人民代表大会按新《预算法》规定内容审查予以批准后,本级政府财政部门应当在20个工作日内向本级各部门批复预算,各部门应当在接到本级政府财政部门批复的部门预算后15日向所属各单位批复预算。

六、新《预算法》对预算执行主体的规定

新《预算法》规定,各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。

七、在预算执行中,出现不可预见性事件时的支出安排

新的《预算法》规定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的,不得支出。如果在预算执行中出现突发性不可预见性事件,必须支出的,也就是我们通常所说的零批支出,新《预算法》第40条规定:各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

八、新《预算法》规定在什么情况下预算可做调整

新《预算法》第67条规定:在预算执行中,出现下列情况之一的应当进行预算调整:

1、需要增加或者减少预算总支出的;2、需要调入预算稳定调节基金的;3、需要调减预算安排的重点支出数额的;4、需要增加举借债务数额的。

68条规定:在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。

69条第7款规定:县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡镇级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准,不得调整预算。

九、新《预算法》对决算编制、审核和批准的规定

新《预算法》规定,编制决算草案,必须符合法律、行政法规,做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。

新《预算法》对决算的审核增加了审计方面的内容。第77条第2款规定:县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,经本级政府审计部门审计后,报本级政府审定,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

十、新《预算法》对预算公开的要求

新的《预算法》对预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告等公开的时间和内容都做了具体要求。新《预算法》第14条明确规定:除涉及国家机密的事项外,经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。

 

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